日前，中國證監(jiān)會就《證券期貨市場監(jiān)督管理措施實施辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《實施辦法》）公開征求意見，進一步規(guī)范證券期貨市場監(jiān)督管理措施的實施程序，充分發(fā)揮監(jiān)督管理措施防范市場風險、維護市場秩序的作用。業(yè)內(nèi)人士指出，相對于現(xiàn)行規(guī)章，《實施辦法》程序更規(guī)范、權(quán)利更明確、執(zhí)法協(xié)同增強，透明度提高，體現(xiàn)了資本市場法治化水平提升。
堅持依法行政 提高監(jiān)管執(zhí)法規(guī)范化水平
為規(guī)范證券期貨市場監(jiān)管措施的實施，中國證監(jiān)會于2008年制定了《證券期貨市場監(jiān)督管理措施實施辦法（試行）》（以下簡稱“2008年試行辦法”）。2008年試行辦法實施以來，在規(guī)范監(jiān)管措施的實施，維護證券期貨市場秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益等方面發(fā)揮了積極作用。
隨著資本市場的發(fā)展，監(jiān)管措施在具體實施中暴露出一些問題。為進一步規(guī)范監(jiān)管措施的實施程序，落實有關法律、行政法規(guī)的要求，證監(jiān)會研究起草了《實施辦法》，擬以規(guī)章形式對監(jiān)管措施的實施程序作出規(guī)定。據(jù)悉，《實施辦法》起草遵循以下思路：一是堅持依法行政，提高監(jiān)管執(zhí)法規(guī)范化水平。二是堅持問題導向，為確保中國證監(jiān)會監(jiān)管執(zhí)法的一致性、連續(xù)性，此次制定規(guī)章，堅持在2008年試行辦法的基礎上，結(jié)合近年來實踐中反映的突出問題和法律最新要求，對相關規(guī)定進行修改完善。三是堅持“程序法”定位。四是堅持監(jiān)管措施及時矯正功能，突出效率要求。
《實施辦法》共二十五條，主要包括六方面內(nèi)容：一是監(jiān)管措施的種類。《實施辦法》明確列出責令改正、監(jiān)管談話、出具警示函、責令定期報告等比較常用的措施，并將“法律、行政法規(guī)、中國證監(jiān)會規(guī)章規(guī)定的其他監(jiān)督管理措施”作為兜底規(guī)定。二是監(jiān)管措施的實施原則。監(jiān)管措施可以單獨適用，也可以合并適用。三是實施監(jiān)管措施的一般程序要求。四是特別程序要求。五是緊急情況下的快速處置機制。六是明確監(jiān)管措施決定的作出及執(zhí)行要求。
明確實施程序 保障當事人權(quán)利
業(yè)內(nèi)人士表示，與2008年試行辦法相比，《實施辦法》聚焦于提高監(jiān)管執(zhí)法規(guī)范化水平，在法律依據(jù)、監(jiān)管措施種類、實施程序、證據(jù)與執(zhí)法要求、限制措施解除和監(jiān)督與問責等多個方面進行了修訂，其可操作性與透明度有了明顯提高。
中國人民大學法學院教授劉俊海對記者表示，在法律依據(jù)方面，相較于2008年試行辦法，《實施辦法》增加了《中華人民共和國期貨和衍生品法》《私募投資基金監(jiān)督管理條例》，使得監(jiān)管措施更加有法可依，夯實了證監(jiān)會依法行政的法治根基。
在監(jiān)管措施種類方面，2008年試行辦法分散列舉18項，分“證監(jiān)會規(guī)章規(guī)定”與“法律、行政法規(guī)規(guī)定”兩類?！秾嵤┺k法》整合為15項統(tǒng)一列舉，包括：責令改正、監(jiān)管談話、出具警示函等，并新增“限制轉(zhuǎn)讓財產(chǎn)或者在財產(chǎn)上設定其他權(quán)利”，邏輯更為清晰，覆蓋更為全面，呼應監(jiān)管實踐中對財產(chǎn)控制措施的需求，豐富了監(jiān)管手段。
在實施程序方面，與2008年試行辦法相對簡略比，《實施辦法》突出程序正義，新增了實施期限、事先告知、二次告知、法制審核等多項程序要求。《實施辦法》明確，實施機構(gòu)在發(fā)現(xiàn)違法行為或者風險隱患后，需要采取監(jiān)督管理措施的，應當自發(fā)現(xiàn)之日起六個月內(nèi)作出監(jiān)督管理措施決定。情節(jié)復雜的，經(jīng)實施機構(gòu)主要負責人批準，可以延長，但期限最長不得超過二年。對已經(jīng)送達的事先告知書認定的主要事實、理由、依據(jù)或者擬采取監(jiān)督管理措施的內(nèi)容作出調(diào)整的，應當重新向當事人送達事先告知書，但作出對當事人有利變更的除外。實施監(jiān)督管理措施應當進行法制審核，法律、行政法規(guī)和中國證監(jiān)會的規(guī)章另有規(guī)定的除外。實施機構(gòu)應當依法以文字、音像等形式，對監(jiān)督管理措施的取證、決定、送達等進行記錄，歸檔保存等。劉俊海表示，這些程序設計的目的，就是為了使行政執(zhí)法更為規(guī)范，行政相對人的權(quán)利得到充分保障。
在充分考慮權(quán)利保障的同時，《實施辦法》設計了緊急情況下的快速處置機制，當出現(xiàn)證券基金期貨經(jīng)營機構(gòu)監(jiān)管指標惡化、經(jīng)營管理情況惡化、發(fā)生重大風險事件或其他重大風險隱患時，如果不立即采取監(jiān)管措施將嚴重危害金融秩序、影響金融機構(gòu)穩(wěn)健運行、損害公共利益或出現(xiàn)其他嚴重危害后果的，實施機構(gòu)可以啟動快速處置程序。
在證據(jù)與執(zhí)法要求方面，2008年試行辦法未明確證據(jù)使用規(guī)則和執(zhí)法資格要求，《實施辦法》則明確，實施機構(gòu)履行其他法定職責依法取得的證據(jù)材料、有權(quán)機關移交或者公布的證據(jù)材料，以及通過其他渠道依法獲取的證據(jù)材料，經(jīng)審查符合真實性、合法性及關聯(lián)性要求的，可以在實施監(jiān)督管理措施時使用。在執(zhí)法資格方面，監(jiān)督管理措施需要現(xiàn)場執(zhí)法的，應當由具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員實施。執(zhí)法人員不得少于兩人，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。劉俊海表示，嚴格執(zhí)法第一要義是對執(zhí)法者自己要嚴格，要做到主體法定、職權(quán)法定、證據(jù)充分、程序法定，《實施辦法》確保了嚴格執(zhí)法。
在限制措施解除方面，2008年試行辦法僅規(guī)定符合條件可解除，《實施辦法》進一步明確了解除程序。提前解除限制措施，或者限制期限屆滿解除限制措施的，當事人應當按要求整改，并向?qū)嵤C構(gòu)提交整改報告。實施機構(gòu)應當按照規(guī)定及時驗收，經(jīng)驗收符合要求的，應當自驗收完畢之日起三個工作日內(nèi)解除對當事人采取的有關限制措施。
在信息公開與送達方面，2008年試行辦法簡要規(guī)定可公開，未明確送達方式?！秾嵤┺k法》明確公開原則及例外情形。在送達方面，明確在監(jiān)督管理措施決定書及相關文書作出后七個工作日內(nèi)，實施機構(gòu)原則上應當參照《中華人民共和國民事訴訟法》等有關規(guī)定送達當事人。當事人同意的，可以采用傳真、電子郵件等方式送達。
在監(jiān)督與問責方面，《實施辦法》增加追責問責條款，實施機構(gòu)工作人員在監(jiān)督管理措施實施工作中存在失職失責行為，造成重大損失、嚴重后果或者惡劣影響的，依規(guī)依紀依法嚴肅追責問責。此外，在與行政處罰的關系方面，與其他制度銜接等方面，《實施辦法》也做了進一步的明確規(guī)定。
劉俊海表示，整體而言，依據(jù)《實施辦法》，監(jiān)管措施的程序更為公開透明和嚴格，行政相對人的合法權(quán)利得到了充分的保障，執(zhí)法協(xié)同性明顯增強，體現(xiàn)了資本市場法治化水平的提高。
